按照国内通行的说法，非诉行政执行是指行政管理相对人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行具体行政行为确定的义务时，人民法院依照行政机关的申请，对未经诉讼审查而生效的具体行政行为进行受理、审查和执行的制度。

一、非诉行政执行的现状
    近年来，行政机关向人民法院申请的非诉行政执行案件越来越多，以绍兴市六个基层法院2007年至2011年五年中受理的非诉行政执行案件为例，基层法院承担的非诉行政执行案件大多超过审理的诉讼行政案件十倍左右。五年中，绍兴地区基层法院共受理非诉行政审查案件7341件，受理数除2009、2010年有小幅下降外，总体呈上升趋势，2011年共受理申请1324件，五年间的增幅达17.52%，少数县（市）如越城区，增幅高达444.44%。（见表一）。

与此同时，非诉行政执行的类型也逐年增多，由2007年的交通、工商、城建发展到现有的计生、土地、水利、质监、公路规费等十余大类（见表二）。五年来，实际执行各类案件6288件，其中，计生、土地、工商类案件占主要部分，分别为2023、1389、908件，总计占到非诉执行案件总数的68.70%。

表二（2007-2011年绍兴地区基层

法院非诉执行案件类型）

二、非诉行政执行案件面临的问题和困难

1.案外人、被执行人的信访对法院强制执行的压力增大。主要发生在违法占用土地、违法建筑拆除类案件，一些违法人员或者认为处理不公，或者以子女结婚无房，或者取得过乡镇、村同意等理由，对拆除产生抵触情绪，一旦进入强制执行程序，信访不断，有的被拆户转而成为举报人。另一方面，由于考虑违法情况的多样性、复杂性，特别是社会稳定问题，往往延缓处理，或者进行协调，举报人为此频频向各级机关信访，要求迅速查处违法行为、拆除违法建筑。在信访中，反复质问法院的是“违法建筑的强制执行法院管不管”。若管，则法院依目前现状确实无法有效去执行，被执行人因触及其切身利益，不乏以死相威胁，极有可能激化矛盾，酿成事件；若不管，则不堪信访，也有渎职之嫌疑。法院强制执行面临被拆户的信访和举报人信访合击的尴尬局面。

2.部分被执行人因经济确有困难，难以执行。有的案件经多方查询，查找不到可供执行的财产，在计划生育征收社会抚养费的案件中，一些被执行人有的身处偏远山区、生活贫困，有的常年在外打工，家中只剩老人、小孩；一些受到工商、卫生、文化处罚的外来人员，变卖财产后去向不明，无财产可供执行；环保、土地违法类罚款，在数额较大、明显超出被执行人承受能力的情况下，因无法查找到可供执行的财产，致案件不能有效执行。

3.行政机关在萌芽状态听之任之，待建成处罚再申请执行。部分行政机关怠于行使日常监管职责，对违法行为未及时发现查处，有违积极行政之原则；部分行政机关对群众举报事项未及时作出处理或处理不当，使违法行为得以成就，在群众反映强烈或上级部门督办的情况下再作出行政处罚，之后向法院申请了事。这样的执法心态一方面激化群众对立心态和不信任情绪，恶化执法环境，影响行政行为公信力，间接增加了群众对法院执行工作的抵触情绪；另一方面，违法行为成就甚至成片区存在发展也极大增加了法院衡平考量执行工作公平合理性的难度，不执行则不利于法治社会推进，执行则牵扯多方利益，需应对群体上访风险。

4.一些案件因结案标准导致可执行性不强。以环保案件为例，环保部门申请法院强制执行的案件多为责令违法企业停业整顿的案件，停业的标准是什么？法院执行期间企业关停，结案后再恢复生产或再实施污染环境怎么办？在实践中难以把握，如果不认定是新的违法行为，则会导致该类案件案结事不了，影响法律的严肃性，如果认定是新的违法行为，则会陷入处理处罚――强制执行――行政处罚重复的怪圈。又如国土部门作出没收违法建筑决定的非诉行政执行案件，表面上具有可执行性，但实际执行中，因违法建筑基本上在农村，大部分案件的违法建筑就在行为人房前屋后或者周边，法院查封交国土部门后，由于缺乏实际管理部门，违法行为人照常使用，不仅起不到震慑作用，某种程度上还会助长违法行为。

5.执行力量与工作任务矛盾十分突出。五年中，绍兴地区基层法院共受理审查非诉行政执行案件7341件，实际执行6288件，其数量超过全市行政诉讼案件的近十倍，并从2010年开始又呈现出总体上升趋势，且大多数案件为执行难度大、信访风险大的国土、计生等民生案件，处理稍有不慎即易引发社会矛盾。以土地类案件为例，由于小城镇建设占用了大量土地，使农村建设用地指标相应减少，农村个人住宅建房难以报批，随着农村生活水平的提高，农民对改善居住条件的要求也越来越迫切，翻建、重建住房的人越来越多，导致大量房屋建设在农田；同时，由于近年来外来人口大量增加，低价农租房的需求增大，一些村民于是纷纷在自家的房前屋后违法搭建小屋出租，这种现象在城市周边的农村尤为突出，该类案件关系复杂，牵涉面广，社会影响大，极易引发群体性矛盾。

6.从法理上说，由行政庭审查、执行有悖 “审执分离”。对于非诉行政案件的执行问题，行政诉讼法第66条只作了原则性规定，1998年最高法院法发[1998]77号文件规定：行政机关申请人民法院强制执行案件由行政审判庭负责审查。经教育，行政相对人自动履行的即可结案。需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭办理。应当说，该规定体现了裁执分离的原则。但时隔一年多，最高法院出台行政诉讼法司法解释，只规定非诉行政执行案件由行政审判庭负责审查，至于执行问题没有涉及。而现实情况，非诉行政案件的审查与执行均由行政庭在负责，为何造成这种统一审查执行模式？经调研，我们发现：（1）多数法院行政诉讼案件总量不大，多的60、70件，少的不到20件，有的法院考虑岗位目标考核，让行政庭办理其他案件，基于案件关联程度，非诉执行就自然放到行政庭；（2）行政庭作为一个建制庭，一个合议庭是工作运作的前提，上级法院在考核中对合议庭人数有刚性要求，作为法院主要领导，考虑各部门工作的相对平衡和与行政机关联系的方便，非诉执行就一直留在行政庭；（3）执行庭（执行实施处）作为法院的专门执行机构，案多人少的矛盾十分突出，依目前的现状，把非诉执行一块放进去，无异于雪上加霜，势必弱化非诉行政执行；（4）行政庭执行非诉行政执行案件由来已久，上级法院特别是省级法院考虑上述原因，尊重各地实际，并没有采取一刀切的做法。

7.行政机关向法院申请了事，配合不力。在非诉审查、执行过程中，有的行政机关认为法院受理后，就是法院的事，法院应当执行好案件，一旦法院受理、准予强制执行后，行政机关就被动等待执行结果，有的案件没有提供准确的财产线索，法院大海捞针查找财产；对需要强制拆除的案件，被动应对，依赖法院组织力量去完成所有拆除工作，导致有的法院疲于应付，不堪重负，导致一些法院对拆除类非诉行政执行案件采取尽量少介入或不介入工作局面。

8.行政强制法的实施。行政强制法已于2012年1月1日起实施，该法对行政强制执行问题，基本上采纳司法强制执行的立法模式，即除法律明确赋予行政机关的强制权外，行政机关对生效的具体行政行为有可执行内容的，需要申请法院强制执行。相当部分行政行为法律已经明确行政机关无强制执行权，非诉行政执行是法院的事，法院应当受理并强制执行，至于非诉执行过程中的相互配合问题，主要依赖法院与相关行政机关的协调，以及该行政机关的认识与配合程度。

三、对策和建议

非诉行政执行不仅是绍兴法院的难题，据了解，该问题在全省乃至全国都不同程度存在。如何履行行政强制法赋予法院的职责，理顺关系，破解难题，是今后一个时期法院需要面对的重大课题。我们认为：

1.理顺关系，实现法院内部审执相对分离。非诉行政执行的审执分离之所以关注不多，主要是与民商事案件的审执分离相比，在制度设计上立足点有明显的差异，而且非诉行政执行审执合一，有时会显得相对方便，所以长期以来，除最高法院1998年曾经明确过之外，理论与实务界很少深入探讨该问题。然而，事至今日，我们认为，无论从职能分工角度，还是执行力量的合理配置，非诉行政执行的审执分离应当提到重要议事日程。对于非诉行政执行的审执分离，考虑二种思路：一是行政审判庭负责非诉行政案件的审查与裁定，法院执行机构（目前为执行实施处）负责执行；二是行政审判庭负责审查，执行问题专门设立一个机构，该机构的业务性质与行政审判庭具有互补的关系。审执分离后，在执行机构具体执行中，可以派员参与指导与监督。

2.遵循行政优先原则，加强源头处理。行政优先原则是行政法的一项基本制度，适用于行政执法领域。目前在法院非诉执行难的违法建设、违法用地两大领域，国土部门对违反土地管理法的违法用地、违法建筑有部分的强制权执行，即根据土地管理法第83条规定，违法行为的相对人在收到国土部门停建通知后，仍继续施工的，国土执法人员有权对继续施工部分有实施强制拆除的权利。因此，只要满足：（1）国土部门向相对人发过停止建设的通知；（2）固定证据确认发停建通知时违法建筑的状态；（3）继续建设部分存在，即可以对继续建设部分予以强制拆除。实践中，只要管理到位，对违法建设行为发现早，国土部门可以依据该强制手段把绝大部分违法行为消来在萌芽状态。同时，城乡规划法第86条规定，对违反规划法的行为，乡镇人民政府有强制拆除的权利。从调查情况看，一些控制违法建筑较好的乡镇，充分运用规划法赋予的强制权，及时拆除处理，既实现了法律规定的目的，又避免了行政相对人不必要的经济损失。当然，对土地管理法、城乡规划法赋予的强制手段，因各种原因无法实施的，人民法院要依法受理强制执行的申请，通过司法强制力，起到支持行政机关依法行政的目的，震慑违法行为。

3.疏堵有度，探索社会管理机制。一是在管理体制上，要以条为主向以块为主、条块结合转变。从调研情况看，凡块的管理严格到位的，违法建筑产生的可能性就小，即使偶而出现，处理相对简单。条的管理虽然超脱，但在基层政权利益多元化的情况下，要靠少量的土管员管理违法用地，即使工作兢业也力不从心，何况也有部分土管员工作不负责任，甚至纵容放任违法行为，一旦追责则以管不过来作借口。因此，以块为主、条块结合的网格化管理符合土地管理的实际；二对合理的用地要有疏的措施。农村的安居问题一般应在农村解决，要根据农村村民的居住实际，在法律规定的用地条件、用地控制范围内，既要考虑村民成家居住需要用地，又要考虑随着生活水平的提高，适当改善居住条件的需要，不考虑村民居住的规划控制，容易导致土地违法情况的发生，且实际强制执行中得不到群众的支持，起不到法律的震慑作用；三是行之有效的监督考核机制。对违法建筑没有及时发现、没有及时发出停建通知、没有组织实施拆除，或者违法建筑处置时间较长、违法建筑占用土地达一定量等列入国土、乡镇、村的考核范围，对一些 “同事不同罚”、怠于行政职责造成较大经济损失，依法追究行政直至刑事责任，以切实增强工作责任心。

4.合理分工，积极探索裁执分离制度。虽然行政强制法规定非诉行政执行案件由法院管辖，但法院受理、审查作出准予强制执行的裁定后，如何强制执行？对此，法律并没有作出明确的规定，法院在该方面有探索的空间。最高法院《关于办理国有土地上房屋征收与补偿的若干规定》第9条规定，对人民政府作出的征收决定，法院在做出准予强制执行裁定的同时，一般由政府自行组织实施，或者在强制执行裁定上明确由申请执行的政府组织实施，具有典型意义的个别情形下由法院组织实施，该规定因晚于行政强制法，被认为是对非诉行政执行模式的指导性规定，也被理论和实务界称为“裁执分离”模式。我们在调研中发现，该规定较受具体负责非诉行政执行案件的基层法院欢迎，认为该规定不仅可适用于具有强制拆除内容的房屋征收、违法建筑等案件，还可适用责令停产停业等案件。当然，也有学界包括实务界提出质疑，认为该规定与行政强制法的规定不一致，最高法院作出如此规定，并不能约束相关行政机关，等等。

从绍兴地区运行情况看，裁执分离在某些案件中有一定的雏形，主要是房屋拆迁类案件，这类案件政府领导较为重视，职能部门主动性强，在法院作出裁定、公告后，政府领导一般介入，参与方案的制定，协调相关行政机关如住建、公安、公证、卫生、电力、信访等职责分工，法院在执行时起一定程度的指挥、指导、协调作用，具体实施工作由申请部门负责安排。

目前，在裁执分离上有两种思路：一是法院做出准予强制执行裁定后，完全退出，交由行政机关去实施，法律后果由行政机关承受；二是强制执行裁定做出后，以法院的名义实施司法强制，行政机关负责具体实施拆除等工作，法院到场指导监督，行为后果归属法院。从我们与相关行政机关座谈讨论的情况及向周边有的地区了解看，前一种情况抵触、反对的呼声较为强烈，从原因分析主要有：（1）各地强制执行模式的形成有一定的历史原因，有的已经形成了法院主导、行政机关配合的工作机制，当地政府领导认同这种强制执行模式；（2）认为完全分离模式执行主体不明，认为执行的依据是生效裁定，而执行主体却是行政机关，理论上站不住脚；（3）法院完全退出，在执行过程中遇到阻挠执行的行为人，缺乏手段，会使强制执行难上加难。因此，我们认为，在裁执分离问题上，要兼顾当地实际，防止“一刀切”的做法，有条件的地方，可以探索委托行政机关执行的模式，而这需要加强沟通、协调，以有效的制度来保障。

5.完善司法审查，把好非诉执行案件的“入口关”。在非诉行政执行问题上，在2007年8月第五次全省行政审判工作会议前，立案审查、准予执行基本上流于形式，除极个别法律文书没有送达、事实依据明显缺乏的情形外，基本上准予强制执行，强制执行率在95%以上，有的法院每年准予执行率均为100%，而实际上相当一部分案件执行不了，以程序终结形式搁置在法院，以致矛盾越积累越多。第五次全省行政审判工作会议后，法院加强了对具体行政行为可执行性的立案审查，相当部分案件如没收违法建筑、责令停产停业、恢复土地原状，以及具有拆除内容的违法用地、违法建筑案件，不再立案执行，也有的案件实际具有可执行内容，但考虑违法比较普遍、难以执行等因素而没有接受申请。我们认为，在非诉行政执行案件的立案问题上需要把握：一是要改变“照单全收”、审查不严的现象。依据行政诉讼法司法解释第86条、第93条的规定，严格掌握受理与不准予强制执行的条件。在非诉行政案件的审查中，尽可能实行听证，通过听证判断行政行为是否有事实依据，是否合法合理，程序是否到位；二是正确理解司法政策。不能因拆除类非诉行政执案件困难大而人为升高“门槛”，在可执行性问题上提出过分要求，要从有利于打击违法行为、支持依法行政的角度来认识和把握受案尺度；三是加强沟通。对没收违法建筑、责令停业等非诉行政案件，如果行政机关对执行有标准，也有适当措施的，可以受理并予执行，暂没有方案、措施的，可以暂缓处理，待条件成熟再受理。

6.依靠党委领导，人大政府支持，共同解决非诉行政执行案件。从调研情况看，非诉行政执行案件表层是法院、行政机关、行政相对人，其实从非诉行政执行案件形成的深层原因分析，错综复杂，以违法用地、违法建筑为例，有经济发展大背景下的用地需求，土地财政下各方利益的博奕，基层政权经费保障，一部分群众的生存权、发展权问题，等等，这些问题不置于党委的领导，不从党委统揽全局的高度去处理，在一些重大非诉行政执行案件的处理上会迷失方向，工作适得其反。同时在协调各方，推进非诉行政执行工作上，人大的支持、政府的配合都是必不可少的，一些非诉行政执行工作出色的法院，往往依靠当地党委的政治优势，政府及部门的资源优势，人大的有力支持，使得非诉行政执行工作在困难面前，强势推进。

 7. 充分利用网络和新闻媒体，集聚社会力量，营造执行环境。要重视非诉行政执行的法制宣传工作良好的，扩大社会影响面，为非诉行政执行工作集聚社会力量。要通过电视台、电台、报纸、网络等媒体，对典型案件、重大案件的执行情况进行实况录像、现场采访等，体现法院依法执行、强制执行的严肃性、权威性，展现法院以人为本、文明执行的良好形象。注重宣传通过法制教育、细致工作后，当事人自动履行、主动拆除的典型案例，以案说法，使司法强制执行增加和谐元素，为执行工作营造更好的外部氛围，争取社会各界更多的理解、支持。要关注非诉行政执行中的负面报道，以及网络舆情出现的情况，摆事实、讲法律，使非诉行政执行案件在依法的平台上进行阳光操作，取得社会公众的理解、支持。

      课题组成员：刘金熙   钱长龙   王普庆

      责任编辑：夏祖银

 注：此文转载自《法官论坛》2012年第11期