浅谈人民调解及其载体与法院 内容提要：当前国民经济飞速发展，人均收入不断提高，但随着经济社会发展与体制改革的不断深化,各类社会矛盾纷纷凸显,并呈现出对象群体化、类型复杂化的态势,给社会带来了一些不安定因素。在新的历史时期，应按照构建社会主义和谐社会的要求，尝试建立有效的社会矛盾化解机制，力争将矛盾化解在基层。化解社会矛盾，构建和谐社会，是一项长期的战略任务。毋庸置疑，诉讼是解决纠纷最权威、最具有法律效力的方法，但诉讼本身并非万能。这就需要对传统的非诉讼纠纷解决机制即人民调解进行大胆创新，为其提供充分有效的司法保障。但“中国的法制现代化是在有着几千年法治文明传统的东方大国进行的、以实现现代法制社会的制度模式和社会意识为构建目标的法制变革运动，这就决定了我们进行法制现代化建设过程中，必须处理好传统法制文明与现代法制之间的关系。”这就要求在运用新的思维方式、新的有效载体，完善人民调解时，要充分认识中国传统道德文化对人民调解的影响。在认识的基础上，建立健全人民调解的司法保障环境。基于此，构建一种人民调解协议书与法院司法确认衔接的有效机制，是当前研究的新课题，也是一个重大的现实课题（全文共6061字）。 关键词： 人民调解；调解协议书；司法确认；衔接 一、人民调解的发展历程 ㈠中国传统道德文化对人民调解的影响 《尚子・五子歌》曰：“民惟邦本，本固邦宁。”认为只有民众才是立国的根本，根本稳固了国家才会安宁。荀子说：“天之生民，非为君也；天之立君，以为民也。”意思是统治者应该充分考虑到民生疾苦，这与君为舟，民为水，“水能载舟，亦能覆舟”的思想如出一辙。古代思想家强调人民群众生存状况决定国家的国运，也决定了统治者能否维持统治，要求统治者以民众的生存为出发点，顺从民意，治理国家。这种“民为邦本”、“民为贵，君为轻”的思想，对我们今天处理人民内部矛盾的原则仍具有重要的现实意义。 《论语・学而》曰：“礼之用，和为贵，先王之道斯为美。”反映了以儒家文化为代表的中国传统文化讲求中庸，排斥对立，“以和为贵”的立场和“五常”处事原则中“仁”的含义，力求做到“修身齐家治国平天下”。“礼之用，和为贵”体现了我国古代重调解，轻诉讼，重德化、轻法制的法律意识，形成中国百姓长期的“耻于讼”的价值取向，导致百姓惯用调解的方式来解决矛盾纠纷。中国历史上曾经出现过多种形式的调解，如官府调解、宗族调解、乡绅调解，此类的调解形式在两千年的封建历史中均有所见。 人民调解起源于我国古代民间“排难解纷”、“止讼息争”的传统，契合了中华民族“以和为贵”的传统道德；另一方面，调解符合封建统治者标榜 “民为邦本”及安民的需要，在道德传统的影响及统治者的推崇下，调解逐渐成为民间乃至官府解决矛盾纠纷的基本准则之一。经过两千多年的发展，百姓有纠纷找调解的传统已经形成。“一个社会不可能完全破除其传统，一切从头开始或完全代之以新的传统，而只能在旧传统的基础上对其进行创造性的改造”。因此，在新形势下发展、完善人民调解，应当充分认识到中国传统道德习惯对其的影响，在此基础上有效的挖掘本土有利资源。 ㈡人民调解的发展与确立 人民调解产生于民主革命时期，经过半个多世纪的发展，已经从民主革命时期的雏形发展至目前的成熟。在人民调解产生、发展、成熟的各个时期均有相关的法律法规对其作出了具体规定。如1942年4月公布实施的《晋察冀边区行政村调解工作条例》（以下简称《工作条例》），对边区范围内的调解组织工作首开立法之先河。1951年4月，《最高人民法院西北分院批答西宁市各区街（乡）政府及群众团体调解民间纠纷暂行办法的通知》（以下简称《通知》）的出台，是我国最高司法审判机关对人民调解有关问题的政策性、操作性解答。1954年3月，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，以法规的形式在全国范围内初步确立了人民调解。1982年12月，全国人大公布实施的《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定，在村民委员会、居民委员会下设人民调解等委员会，以“调解民间纠纷，协助维护社会治安”。这是我国以根本法的形式对人民调解作出的具体规定。1989年5月，国务院通过了《人民调解委员会组织条例》，对人民调解委员会的法律性质及其组织体系、运作规则等进行了详细的规定。2002年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出通知，转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，对当前和今后一个时期加强人民调解工作进行全面部署。同一时期，最高人民法院颁布《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》），司法部颁布《人民调解工作若干规定》，前者对人民调解的效力、司法救济与保障等司法操作问题作出了规定，后者则进一步对人民调解委员会的法律性质及其组织体系等关键性问题予以明确。2010年8月，全国人大常委会正式颁布的《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《调解法》）对人民调解的性质、组织形式、机构运作等均作出具体规定。该法的颁布实施，是人民调解发展历史上的一件大事，标志着人民调解在我国的正式确立，标志着昔日被国际社会誉为的“东方经验”上升为今天的法律规范，标着着人民调解工作从此全面步入法制化、规范化的发展轨道。 二、人民调解存在的问题 截止2009年底，全国共建有人民调解组织82.3万多个，基本实现了调解组织网络全覆盖。近五年来，全国人民调解组织直接调解、协助基层人民政府调解各类民间纠纷2900多万件，调解成功2795万件，调解率为96%；防止因民间纠纷引起的自杀10万余件，防止因民间纠纷转化成刑事案件25万余件，已成为我国纠纷解决机制中的“第一道防线”。尽管人民调解在纠纷解决方面发挥了较大作用，但长期以来，由于人民调解本身存在的制度缺陷，也使其面临着各种各样的问题，概括起来，人民调解存在或面临的的主要问题包括： ⑴诉讼与人民调解未形成辩证统一的发展态势。改革开放以来，我国不断加强普法宣传，依法治国观念深入人心，国民法制意思有较大提高。依法治国在很大程度上是通过诉讼正义予以体现并保障的，据此，诉讼成为解决纠纷的主要途径亦是常态。诉讼成为常态后，引发的便是自然或不自然地将人民调解作为了法制的对立面，对其产生了压制的氛围。诉讼与人民调解之间未能形成取长补短，互相促进的良性发展态势。 ⑵调解协议缺乏强制效力，造成当事人诉累。人民调解协议的性质和效力长期以来没有明确的法律规定，这导致了当事人的合法权益未能得到有效的维护。由于调解协议缺乏效力保障，其往往成为一纸空文，最终迫使当事人不得不重新选择诉讼来解决矛盾纠纷。这不仅仅造成当事人对人民调解未能建立起充分的信赖，亦加重了其维权成本，造成了诉累。 ⑶物质保障缺乏，人民调解员工作积极性不高。在当前市场经济条件下，如果人民调解委员会既不能向当事人收取调解费用，又不能从国家得到适当报酬，那将导致人民调解工作在物质上得不到保障，这势必影响到人民调解的运行和发展，影响调解人员的工作积极性和工作效率。在前述的各个时期颁布的有关调解制度的法律法规均明确不得向当事人收费。长期以来由于法律法规及政策未将人民调解委员会等调解组织的运作资金列入同级财政预算，导致该资金主要是由设立这些调解组织的村委会、居委会、社会团体或者其他组织承担，而县级以上司法行政部门则通过争取同级人民政府的支持，得到少部分财政资金。但实际上，由于设立调解组织的村委会等单位、组织本身并不产生收益或收益较少，再加上地方发展不均衡，财政资金有限，使调解组织的运作资金长期处于捉襟见肘的处境。 ⑷人民调解员自身素质不高。如果说法官的素质是推动司法改革的原动力，那么调解人员的素质就是推动人民调解完善的重要力量。但现实情况是人民调解员普遍来自基层，法律知识和文化水平普遍不高，严重制约着调解工作的开展。调解组织网络全覆盖的前提是调解人员人数足够多，且应扎根基层，服务乡邻。但为了在“量上”达到要求，就势必以降低调解人员的文化素质这一准入门槛为代价，长期以来对调解人员准入门槛表述为“具有一定文化水平、政策水平和法律知识”正是最好的体现。目前，一般以具有高中以上文化程度作为对调解人员的文化要求，但与民间纠纷越来越呈现出多样化、复杂化、专业化的特点比较，这一文化要求也已显现出过低。 ⑸调解过程中方式方法单一，甚至不顾公平公正。调解人员在居中调解的过程中，过分强调“和为贵”，倾向于“调和”、“各打五十大板”，采取和稀泥的方式解决纠纷，并不依据法律、法规、规章制度、政策和社会主义公德进行调解。该种只为了“和睦”而牺牲“公平正义”的息诉止纷调解方式，是过于单一的，是为了调解而调解的方式。长此以往，案件事实无人查明亦无法查明，当事人就会对调解制度失去信赖，这与调解的本质是违背的，也使调解工作陷入了被动。 ⑹司法审判、行政部门对人民调解组织缺乏有效的指导。现行法律已经明确县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作，同时，基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。但在实践中，由于基层司法行政部门、基层人民法院案多人少的客观情形，并不能发挥出职能部门本应有的指导作用，影响了人民调解组织的健全、有序发展。 三、人民调解形式化载体的效力认定 人民调解协议是发生纠纷的双方当事人经过人民调解委员会用法律、法规、政策、社会公德及优良习俗等进行说服教育，自愿达成消除彼此间纠纷的协议。人民调解协议作为人民调解的形式化载体，其到底具有什么样的法律效力，一直是实务界与法学理论界争议的焦点。实务界中普遍认为依法达成的人民调解协议和民事合同一样，对当事人具有法律效力，其法律依据为《若干规定》第一条之规定，即“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。”而法学理论界对此却有较大的异议。法学理论界对人民调解协议的效力有三种观点：无效力说；民事合同说；强制效力说。无效力说认为，人民调解协议不具有任何法律效力。人民调解协议对双方当事人均没有法律效力，主要依靠道德对当事人的约束，寄希望于当事人自觉遵守，以当事人的承诺和信用作为基础。若当事人一方或双方事后反悔的，均有权向人民法院提起诉讼，相对应的是法院在处理该类案件纠纷时亦不受原人民调解协议的内容约束。民事合同说认为，人民调解协议具有民事合同性质，具有法律约束力，这一学术观点与实务界不谋而合。强制效力说认为，人民调解协议与法院、仲裁机构作出的调解书具有同等的法律效力，可以依法向法院申请强制执行。该学说的理论依据是人民调解协议与法院、仲裁机构作出的调解书均为当事人意思表示与协商一致的结果，故三者应具有相同的法律效力。 在《调解法》出台之前少有法律（此处法律仅指全国人大及其常委会制定和修改的基本法律）对人民调解协议的效力作出明确规定，仅有的也只是最高审判机关的司法解释，而由于司法解释自身的效力位阶与前后之间的矛盾一直是学者所针锋相对的，故司法解释对人民调解协议效力的规定并不能较好起到定纷止争的作用。在建国前颁布的《工作条例》第十六条规定：“调解成立的字据和审判上的和解笔录具有同等效力，可以请求强制执行。”在此之后的《通知》中亦规定：“经调解成立的案件，如当事人一方不按期照调解结果执行者，原调解委员会和组织应派人督促。如无特殊困难，逾期一周仍不履行时，应移送市人民法院帮助执行”。可见第三种学术观点是有一定的法律依据的，由此可以来否定第一种学术观点，但事实上并非如此简单。《若干规定》第一条之规定便明确人民调解协议“具有民事合同性质”，按照该司法解释之规定，人民调解协议显然无强制效力，这一规定中有关人民调解协议的效力定性与《通知》是互相矛盾的。 理论界与实务界对人民调解协议效力定性之所以会长期未能统一，根源在于我国最高立法层次对相关问题立法的欠缺。《调解法》第三十一条规定：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”；三十二条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。” 《调解法》的出台不仅让人民调解走上了法制化、规范化的发展轨道，更使得无效力说和强制效力说不攻自破，最终确立了民事合同说的法律地位，即人民调解协议为民事合同性质。 四、人民调解协议书与司法确认的衔接 经行政机关、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的社会组织对民商事争议调解后达成的具有民事合同性质的协议，当事人可以依据《人民调解法》向具有管辖权的基层人民法院确认其效力。法院针对调解协议效力确认的案件，应当坚持简便、快捷的原则，做到优先审查、优先立案、优先审理、优先执行。有条件的基层人民法院还可以视该类案件的案件数等情况，决定是否专门设立诉调对接工作办公室或者速裁工作办公室。人民调解协议书与司法确认衔接的具体操作程序可分为如下六个方面： ⑴申请的时限、意思表示及形式。当事人请求确认调解协议效力的，可以自调解协议生效之日起三十日内以书面或者口头的形式共同向法院提出司法确认申请。一方当事人提出申请，而另一方明确表示同意的，视为共同提出申请。 ⑵提交的资料范围。当事人提出申请时，应当提交经调解组织盖章的调解协议原件，及当事人声明该调解协议系双方真实意思表示的承诺书。 ⑶管辖。当事人申请确认调解协议效力的案件，除属于专属管辖的情形外，由主持调解的人民调解委员会等调解组织所在地基层人民法院管辖；当事人可以在书面调解协议中选择当事人的住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地的基层人民法院管辖，但不得违反法律对专属管辖的规定；法院在立案前委派人民调解委员会调解并达成调解协议的协议效力确认案件，由委派调解的人民法院管辖。 ⑷立案受理。申请人提交的材料齐全，属于法院受理民事案件的范围且符合管辖规定的，法院应当在三日内决定是否受理；但涉及确认身份、收养、婚姻关系的，裁定不予受理。 ⑸协议审查与确认决定。法院在查明双方当事人具有相应的民事行为能力，调解达成的协议书系双方真实意思表示；协议内容明确具有可执行性，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，且不损害国家利益、社会公共利益和第三人的合法权益的，应当依法确认调解协议有效。 ⑹案外人权益救济途径。案外人认为经人民法院确认的人民调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的法院申请撤销确认决定。 五、结束语 本文以中国传统道德文化对人民调解影响为出发点，客观分析人民调解存在的多方面问题，在此基础上积极创造人民调解协议与司法确认的衔接环境，以此力图破解调解协议的效力瓶颈，真正发挥出人民调解长期以来化解社会矛盾，消除民间纠纷，维护社会稳定、促进社会和谐发展的重要作用。在充分发挥人民调解的重要作用时，使其成为新形势下妥善处理人民内部矛盾的一种好方法、好形式、好途径。 |
